Đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC)

MỞ ĐẦU

Đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC) là một công cụ được sử dụng để quản lý và bảo vệ môi trường. ĐMC còn khá mới mẻ với thế giới và Việt Nam. Khái niệm, định nghĩa về ĐMC hiện tại còn có những khác nhau giữa các nước, các tổ chức quốc tế tùy theo các cách tiếp cận được lựa chọn. Mỗi cách tiếp cận để tiến hành ĐMC đều có mặt mạnh, mặt yếu riêng mà mỗi nước, mỗi tổ chức quốc tế còn đang ở giai đoạn vừa áp dung, thực hiện vừa tổng kết và đúc rút kinh nghiệm. Ở Việt Nam, ĐMC cũng chỉ mới thu hút được sự quan tâm của các nhà khoa học, các nhà quản lý, các cấp, các ngành trong những năm gần đây và mới chỉ được đưa vào thực hiện trong thực tế kể từ sau ngày 01 tháng 07 năm 2006 theo quy định của Luật Bảo vệ Môi trường (BVMT) năm 2005. Theo đó, cách tiếp cận để tiến hành ĐMC của Việt Nam là một trong các cách tiếp cận mà đa số các nước trên thế giới, nhất là các nước thuộc Cộng đồng Châu Âu, hiện đang áp dụng.

1. Đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC) là gì?

Hiện tại, trên thế giới có khá nhiều các khái niệm, định nghĩa khác nhau về ĐMC nhưng đa số thống nhất rằng, ĐMC là một công cụ để lồng ghép các vấn đề về môi trường vào quá trình ra một quyết định mang tính chiến lược, vĩ mô về phát triển kinh tế xã hội (thường được gọi chung là Quyết định mang tính chiến lược hay Quyết định chiến lược) như: chính sách, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chương trình… Bằng cách tổng kết khái quát có thể thấy 2 nhóm các khái niệm, định nghĩa chủ yếu về ĐMC đại diện cho 2 cách tiếp cận khác nhau.

Nhóm thứ nhất, theo cách tiếp cận của đánh giá tác động môi trường (ĐTM) cho rằng: ĐMC là một quá trình đánh giá, dự báo một cách có hệ thống các hậu quả về môi trường có thể xảy ra của một quyết định có tính chiến lược nhằm đảm bảo cho các hậu quả về môi trường đó được nhận dạng một cách đầy đủ, được giải quyết một cách thỏa đáng và sớm nhất của quá trình ra quyết định mang tính chiến lược đó cùng với sự cân nhắc đến các khía cạnh về kinh tế và xã hội làm cho quyết định đó có tính bền vững trong thực tế.

Nhóm thứ hai, theo cách tiếp cận của Đánh giá tính bền vững và cho rằng: ĐMC là quá trình hòa nhập các khái niệm của tính bền vững vào việc ra các quyết định có tính chiến lược.

Sau khi tham khảo kinh nghiệm của nhiều nước và cân nhắc tới các yếu tố khả thi thực hiện của mình, Việt Nam đã lựa chọn cách tiếp cận thứ nhất (cách tiếp cận dựa theo ĐTM) để đưa ra định nghĩa ĐMC trong Luật Bảo vệ Môi trường 2005 như sau: “ĐMC là việc phân tích, dự báo các tác động đến môi trường của các tác động đến môi trường của các dự án chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển trước khi phê duyệt nhằm bảo đảm phát triển bền vững” (khoản 19 điều 3)

2. Vị trí của ĐMC trong tiến trình phát triển

Ở mỗi quốc gia trên thế giới, quá trình phát triển kinh tế – xã hội nói chung, phát triển ngành, lĩnh vực nói riêng thường diễn ra theo các giai đoạn khác nhau. Với các công cụ quản lý và bảo vệ môi trường hiện có, người ta đã phân chia quá trình phát triển này ra làm 3 giai đoạn:

• Giai đoạn 1: Xây dựng và ra các quyết định mang tính chiến lược (chính sách, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chương trình)
• Giai đoạn 2: Xây dựng và phê duyệt các dự án đầu tư
• Giai đoạn 3: Vận hành các cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ trong thực tế (cơ sở đang hoạt động)

Để quản lý và bảo vệ môi trường, Giai đoạn 1 người ta áp dụng công cụ ĐMC; Giai đoạn 2: Công cụ ĐTM và Giai đoạn 3: Kiểm toán Môi trường (KTMT). Vị trí của các công cụ này được thể hiện trong hình vẽ sau:

Vị trí của DMC trong thực hiện CQK

3. Nguyên tắc tiến hành ĐMC.

Lịch sử tiến hành ĐMC của thế giới nói chung còn khá mới mẻ. Trong giai đoạn đầu, ĐMC ở các nước khác nhau đã được tiến hành theo những nguyên tắc khác nhau: có nơi ĐMC được tiến hành theo nguyên tắc sau khi quyết định chiến lược đã được phê duyệt với mục đích để xem xét lại và điều chỉnh quyết định đó; có nơi ĐMC được tiến hành sau khi việc soạn thảo một quyết định chiến lược đã được kết thúc với mục đích để phản biện, bổ khuyết cho dự thảo quyết định đó; có nơi ĐMC được tiến hành song song với quá trình soạn thảo một quyết định chiến lược với mục đích để gắn kết từ đầu các vấn đề môi trường vào quá trình soạn thảo quyết định này v.v… Bằng thực tế triển khai, tổng kết và đúc rút kinh nghiệm, đa số các nước và tổ chức quốc tế liên quan đã thấy rằng, bằng nguyên tắc đi song song, ĐMC mang lại hiệu quả cao nhất và đã chọn nguyên tắc này làm nguyên tắc thực hiện ĐMC của mình.

Luật BVMT năm 2005 của Việt Nam quy định việc tiến hành ĐMC theo nguyên tắc đi song song, tức là, ĐMC được tiến hành một cách song song với quá trình xây dựng một chiến lược, một quy hoạch, một kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội, phát triển ngành, lĩnh vực.

4. Mục đích, ý nghĩa và vai trò của ĐMC

Với tính chất là một công cụ khoa học, mặt khác, theo cách tiếp cận của ĐTM và theo nguyên tắc đi song song như đã nêu, ĐMC có mục đích chính là: để gắn kết một cách khoa học nhất các khía cạnh về môi trường vào quá trình ra một quyết định chiến lược; dự báo và cung cấp một cách đầy đủ và toàn diện nhất các thông tin về xu hướng biến đổi môi trường , tác động môi trường có thể xảy ra bởi quyết định chiến lược đó khi được triển khai thực hiện.

Bằng nguyên tắc đi song song với quá trình ra một quyết định chiến lược, ĐMC có ý nghĩa hết sức quan trọng là bảo đảm rằng các khía cạnh về môi trường có thể hỗ trợ một cách có hiệu quả nhất ho từng khâu, từng bước và cho toàn bộ quá trình ra quyết định, góp phần đáng kể làm cho quyết định đó có tính khả thi và bền vững trong thực tế triển khai.

ĐMC có 2 vai trò chính: Một là vai trò biện hộ; tức là nó tạo ra các luận cứ về môi trường để biện hộ cho một quyết định chiến lược về phát triển. Hai là vai trò lồng ghép, tức là nó tạo ra cơ chế để lồng ghép, gắn kết các vấn đề về môi trường, kinh tế và xã hội vào quá trình ra một quyết định chiến lược.

5. Lợi ích của ĐMC

ĐMC có thể trợ giúp để thực hiện được ý tưởng của sự phát triển bền vững thông qua việc gắn kết các mục tiêu về môi trường với các mục tiêu về kinh tế và xã hội trong quá trình ra một quyết định mang tính chiến lược.

Dựa vào kết quả của ĐMC, người ta có thể chỉ ra các định hướng chính xác hơn, cụ thể hơn cho công tác ĐTM trong giai đoạn xây dựng các dự án đầu tư tiếp theo đối với những ngành cụ thể, những vùng cụ thể, và vì thế công tác ĐTM sẽ có hiệu quả và chất lượng cao hơn.

ĐMC huy động sự tham gia của cộng đồng, tạo thuận lợi để làm gia tăng sự chất nhận của công chúng, của các cơ quan chính phủ, các tổ chức phi chính phủ liên quan đối với một quyết định chiến lược được đề ra.

6. Quy trình của ĐMC

Khác với ĐTM, quy trình của ĐMC không có điểm bắt đầu và điểm kết thúc rõ ràng, không phải lúc nào cũng có trình tự trước sau một cách đơn thuần. Đối với ĐMC, sau mỗi bước tiến hành mà thấy xuất hiện những vấn đề bất ổn thì phải quay lại các bước trước đó để xem xét và đánh giá lại rồi triển khai các bước tiếp theo. Tuy nhiên, với cách tiếp cận của ĐTM,

1.      Sàng lọc về ĐMC: Tức là phải xác định xem một đề xuất về quyết định chiến lược đặt ra có đòi hỏi phải thực hiện ĐMC hay không (ở Việt Nam việc sàng lọc này đã được thực hiện theo phương thức “cả gói”, tức là, các đối tượng đòi hỏi về ĐMC đã được quy định ngay trong Luật BVMT năm 2005)

2.      Xác định phạm vi của ĐMC: Tức là phải xác định được phạm vi về không gian và thời gian cần đánh giá, dự báo về môi trường đối với một đề xuất về quyết định chiến lược.

3.      Xác định những vấn đề môi trường cốt lõi của ĐMC: Tức là phải xác định được những vấn đề môi trường trọng yếu, cơ bản có liên quan đến một quyết định chiến lược đã đề xuất

4.      Đánh giá sự phù hợp về quan điểm, mục tiêu: Tức là phải xem xét, đối chiếu và đánh giá tính phù hợp của các quan điểm, mục tiêu phát triển đề xuất trong quyết định chiến lược với các quan điểm, mục tiêu về môi trường đã vạch ra trong các văn bản liên quan của các cấp từ TW tới địa phương để có những đề xuất điều chỉnh cần thiết;

5.      Đánh giá các vấn đề môi trường: Tức là việc dự báo các vấn đề về môi trường (chủ yếu là các tác động tích cực và tiêu cực) có thể xảy ra theo phương án hoặc theo các phương án phát triển khác nhau đã đề ra;

6.      Đề xuất các phương hướng, giải pháp tổng thể về môi trường: Tức là, trên cơ sở xác định được các vấn đề môi trường tiêu cực có thể xảy ra phải đề xuất được các phương hướng, giải pháp tổng thể nhằm khắc phục các vấn đề môi trường xấu có khả năng xảy ra khi triển khai thực hiện quyết định chiến lược, kể cả việc chỉ ra phương hướng và yêu cầu về ĐTM cho các dự án đầu tư ở giai đoạn tiếp theo;

7.      Viết báo cáo DMC: Tức là làm một báo cáo phản ánh toàn bộ quá trình tiến hành và kết quả ĐMC của một đề xuất về quyết định chiến lược đề làm căn cứ xem xét, phê duyệt quyết định chiến lược đó.

7. Tổ chức thực hiện DMC

Theo quy định của Luật BVMT 2005, cơ quan chịu trách nhiệm xây dựng một chiến lược, quy hoạch, kế hoạch cụ thể nào đó phải thành lập một nhóm công tác về ĐMC đồng thời với nhóm công tác về xây dựng chiến lươc, quy hoạch, kế hoạch đó. Hai nhóm công tác này hoạt động đồng thời với nhau ngay từ đầu của quá trình công tác và thường xuyên cung cấp, trao đổi thông tin cho nhau từ khâu xây dựng quan điểm, mục tiêu cho đến nội dung, biện pháp của chiến lược, quy hoạch và kế hoạch để làm sao các khía cạnh về môi trường và phát triển được lồng ghép chặt chẽ và hài hòa vào nhau.

8. ĐMC ở Việt Nam theo luật BVMT năm 2005

8.1 Đối tượng phải tiến hành ĐMC

Điều 14 của Luật BVMT 2005 quy định các đối tượng sau đây phải tiến hành ĐMC:

1. Chiến lược, quy hoạch, kế hoạch (CQK) phát triển KT-XH cấp quốc gia
2. CQK phát triển ngành, lĩnh vực trên quy mô cả nước
3. CQK phát triển KT-XH của tỉnh, thành phố trực thuộc TW, vùng
4. Qui hoạch sử dụng đất; Bảo vệ và phát triển rừng; Khai thác và sử dụng các nguồn tài nguyên thiên nhiên khác trên phạm vi liên tỉnh, liên vùng
5. Quy hoạch phát triển vùng kinh tế trọng điểm
6. Quy hoạch tổng hợp lưu vực sông quy mô liên tỉnh

8.2. Lập báo cáo ĐMC

1. Cơ quan được giao nhiệm vụ lập dự án về CQK thuộc các đối tượng nêu trên (được gọi là Chủ dự án) có trách nhiệm thành lập tổ công tác về ĐMC gồm các chuyên gia về môi trường, các nhà khoa học liên quan có trình độ, chuyên môn phù hợp với nội dung, tính chất của dự án để tiến hành công tác ĐMC và lập báo cáo ĐMC của CQK
2. Báo cáo ĐMC là một nội dung của CQK và phải được lập đồng thời với quá trình xây dựng CQK đó.

8.3. Nội dung báo cáo ĐMC

Mở đầu

Chương 1: Mô tả tóm tắt Chiến lược, Quy hoạch, Kế hoạch

Chương 2: Xác định phạm vi DMC và mô tả diễn biến môi trường tự nhiên, kinh tế – xã hội vùng thực hiện Quy hoạch.

Chương 3: Đánh giá tác động của CKQ tới Môi trường

Chương 4: Tham vấn các bên liên quan trong quá trình DMC

Chương 5: Những nội dung của CKQ đã được điều chỉnh và các giải pháp phòng ngừa, giảm thiểu tác động tiêu cực đến môi trường.

Kết luận và kiến nghị

8.4. Gửi hồ sơ đề nghị thẩm định báo cáo ĐMC

Chủ dự án có trách nhiệm gửi hồ sơ đề nghị thẩm định báo cáo ĐMC đến cơ quan có  trách nhiệm tổ chức thẩm định quy định tại khoản 7 Điều 17 của Luật Bảo vệ môi trường.

Số lượng và mẫu hồ sơ đề nghị thẩm định:

Hồ sơ đề nghị thẩm định báo cáo DMC chi tiết dưới hình thức báo cáo riêng gồm

a) Một (01) văn bản đề nghị thẩm định báo cáo đánh giá môi trường chiến lược thực hiện theo mẫu quy định tại Phụ lục 1.1 Thông tư này;

b) Chín (09) bản báo cáo đánh giá môi trường chiến lược chi tiết dưới hình thức báo cáo riêng của chiến lược, quy hoạch, kế hoạch được đóng thành quyển với hình thức trang bìa, trang phụ bìa và yêu cầu về cấu trúc, nội dung thực hiện theo mẫu tương ứng quy định tại Phụ lục 1.2 và Phụ lục 1.3 Thông tư này;

c) Chín (09) bản dự thảo văn bản chiến lược, quy hoạch, kế hoạch;

d) Trường hợp số lượng thành viên hội đồng thẩm định nhiều hơn chín (09) người, hoặc trong trường hợp cần thiết khác theo yêu cầu của công tác thẩm định, chủ dự án cung cấp thêm báo cáo đánh giá môi trường chiến lược và dự thảo văn bản chiến lược, quy hoạch, kế hoạch so với số lượng tài liệu quy định tại điểm b và c khoản này.

8.5. Tổ chức thẩm định báo cáo ĐMC

1.      Sau khi nhận được hồ sơ hợp lệ, cơ quan tổ chức việc thẩm định có trách nhiệm thành lập một hội đồng thẩm định gồm ít nhất 07 người với thành phần quy định như sau:

-         Đối với các dự án có quy mô quốc gia, liên tỉnh: bao gồm đại diện của cơ quan phê duyệt dự án; Đại diện của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có liên quan đến dự án; Các chuyên gia có kinh nghiệm, trình độ chuyên môn phù hợp với nội dung, tính chất của dự án; Đại diện của tổ chức, cá nhân khác do cơ quan có thẩm quyền thành lập hội đồng thẩm định quyết định

-         Đối với các dự án quy mô cấp tỉnh: bao gồm đại diện của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; Cơ quan chuyên môn về bảo vệ môi trường và các ban, ngành cấp tỉnh có liên quan; Các chuyên gia có kinh nghiệm, trình độ chuyên môn phù hợp với nội dung, tính chất của dự án; Đại diện của tổ chức, cá nhân khác do cơ quan có thẩm quyền thành lập hội đồng thẩm định quyết định.

1. Hội đồng thẩm định phải có trên 50% số thành viên có chuyên môn về Môi trường và các lĩnh vực liên quan đến nội dung dự án. Người trực tiếp tham gia lập báo cáo ĐMC không được tham gia hội đồng thẩm định.
2. Việc tổ chức và hoạt động của Hội đồng thẩm định; Tổ chức, cá nhân có quyền gửi yêu cầu, kiến nghị về BVMT đến cơ quan tổ chức hội đồng thẩm định báo cáo ĐMC và cơ quan phê duyệt dự án; Hội đồng và cơ quan phê duyệt dự án có trách nhiệm xem xét các yêu cầu, kiến nghị trước khi đưa ra kết luận, quyết định.
3. Kết quả thẩm định báo cáo ĐMC là một trong những căn cứ để phê duyệt dự án
4. Trách nhiệm tổ chức việc thẩm định báo cáo ĐMC được quy định như sau:

-         Bộ TN và MT tổ chức thẩm định báo cáo ĐMC đối với các dự án do Quốc hội, Chính Phủ, Thủ thướng chính phủ phê duyệt

-         Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ tổ chức thẩm định báo cáo ĐMC đối với dự án thuộc thẩm quyền phê duyệt của mình

-         Ủy ban nhân dân cấp tỉnh tổ chức thẩm định báo cáo ĐMC đối với dự án thuộc thẩm quyền quyết định của mình và của Hội đồng nhân dân cùng cấp.

1. Thời hạn thẩm định báo cáo ĐMC: Đối với các dự án thuộc thẩm quyền phê duyệt của Thủ tướng Chính Phủ, Chính Phủ; Quốc hội, thời hạn thẩm định báo cáo ĐMC tối đa là 45 ngày làm việc kể từ ngày nhận đủ hồ sơ hợp lệ; Các dự án còn lại, thời gian thẩm định báo cáo ĐMC tối đa là 30 ngày làm việc.
2. Kết quả thẩm định báo cáo ĐMC

8.6. Gửi báo cáo kết quả thẩm định báo cáo ĐMC

Báo cáo kết quả thẩm định kèm theo bản sao biên bản của hội đồng thẩm định báo cáo ĐMC được gửi như sau:

-         Bộ trưởng Bộ TN & MT gửi Thủ tướng Chính Phủ, Chính Phủ, Quốc hội để làm căn cứ phê duyệt CQK

-         Cơ quan chuyên môn về BVMT của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính Phủ báo cáo Bộ trưởng, Thứ trưởng hoặc người đứng đầu cơ quan có thẩm quyền phê duyệt dự án…

-         Cơ quan chuyên môn về BVMT cấp tỉnh báo cáo UBND cấp tỉnh.

Cơ quan tổ chức việc thẩm định báo cáo đánh giá môi trường chiến lược có trách nhiệm gửi hồ sơ kết quả thẩm định báo cáo đánh giá môi trường chiến lược cho cấp có thẩm quyền thẩm định, phê duyệt chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, bao gồm:

a) Một (01) văn bản báo cáo kết quả thẩm định báo cáo đánh giá môi trường chiến lược thực hiện theo mẫu quy định tại Phụ lục 1.9 Thông tư này;

b) Một (01) bản sao văn bản của chủ dự án giải trình về việc tiếp thu ý kiến của cơ quan thẩm định báo cáo đánh giá môi trường chiến lược.

Thời hạn gửi hồ sơ báo cáo kết quả thẩm định chậm nhất là mười lăm (15) ngày làm việc, kể từ ngày nhận được báo cáo đánh giá môi trường chiến lược đã được chỉnh sửa, bổ sung kèm theo văn bản giải trình của chủ dự án.